Plan ruchu zakładu górniczego jest podstawowym dokumentem, w oparciu o który prowadzony jest ruch zakładu górniczego. Nowela Prawa geologicznego i górniczego (dalej PGG) z lipca 2014 r. zniosła obowiązek opiniowania planu ruchu przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) w toku procedury jego zatwierdzania przez organ nadzoru górniczego. Nie oznacza to jednak całkowitej rezygnacji z sięgania po opinie organów samorządu terytorialnego. Opinia ta jest nadal wymagana lecz obecnie na etapie przed złożeniem wniosku o zatwierdzenie planu ruchu i powinna zostać dołączona przez przedsiębiorcę jako załącznik do przedmiotowego wniosku.
W celu zapewnienia terminowego udzielania opinii wprowadzono rygor, zgodnie z którym jeżeli w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie wyrazi opinii uważa się, że uwag nie zgłoszono. Dodatkowo doprecyzowano, że jedynym kryterium opinii jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w art. 7 PGG, co jest zmianą pożądaną. Często opinie dotyczyły różnych innych aspektów działalności gminy, nie zawsze powiązanych z przedmiotem opiniowania (przykładem może być warunek by przedsiębiorca wybudował na swój koszt drogę).
Regulacja określająca termin na wydanie opinii oraz skutki niedotrzymania tego terminu na pierwszy rzut oka wydaję się być zbędna. Te same rozwiązania zawiera istniejący przepis art. 9 PGG, zgodnie z którym jeżeli opinia (lub uzgodnienie innego organu) nie zostanie wydana w terminie 14 dni od dnia doręczenia projektu rozstrzygnięcia, to uważa się, że przedłożone rozstrzygnięcie zostało milcząco przez organ opiniujący zaaprobowane.
Rzeczywiście rozwiązania są podobne, jednak dobrze, że zostały one powtórzone w art. 108 PGG,
z tej przyczyny, że w praktyce mógłby pojawić się problem, czy art. 9 PGG ma de facto zastosowanie do opinii wskazanych w art. 108 PGG.
Wynika to z pewnej subtelnej różnicy w charakterze opinii wskazanych w art. 9 PGG a opinii, o których mowa w art. 108 PGG. Choć obie mają charakter niewiążący to te, o których mowa w art. 9 PGG dotyczą opinii wydawanych w toku procedury administracyjnej (współdziałanie organów przy wydawaniu rozstrzygnięcia). Nie ma zatem wątpliwości, że do ich udzielania będzie miał zastosowanie art. 106 KPA, z wszystkimi jego konsekwencjami. Oznacza to, że opinie przybierają postać postanowień i są zaskarżalne.
Wątpliwości co do zastosowania art. 106 KPA mogą natomiast pojawić się wobec opinii uzyskiwanych przez przedsiębiorcę przed złożeniem wniosku o zatwierdzenie planu ruchu. Wprowadzona regulacja wydaje się być powrotem do rozwiązań zawartych w ustawie Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. (dalej PGG z 1994 r.). W myśl art. 64 ust. 5 PGG z 1994 r. wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia planu wymagało uprzedniego złożenia przez przedsiębiorcę opinii właściwego organu samorządu terytorialnego. Niewyrażenie opinii w terminie 14 dni od dnia doręczenia wniosku o jej wydanie uważało się za brak zastrzeżeń do treści planu ruchu zakładu górniczego.
O charakterze opinii z ustawy z 1994 r. wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 5 sędziów z dnia 20 maja 1996 r. (sygn. akt OPK 11/96) gdzie wskazał, że powinna być ona wydana
w formie postanowienia, które jest zaskarżalne, gdyż zastosowane ma art. 106 KPA. Zgodnie ze stanowiskiem NSA opinia przewidziana w art. 64 ust. 5 PGG z 1994 r. nie była dokumentem, od którego zależało wszczęcie postępowania przed organem nadzoru górniczego. Przedsiębiorca, żądając wszczęcia postępowania nie był obowiązany jej dołączyć do swojego wniosku i mógł ją dostarczyć organowi już w trakcie prowadzonego przez niego postępowania. Sama decyzja w przedmiocie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego mogła być wydana dopiero po zapoznaniu się przez organ państwowego nadzoru górniczego z przedstawioną mu przez przedsiębiorcę opinią wójta (burmistrza, prezydenta miasta) albo po upływie wyznaczonego w ustawie terminu do wydania tej opinii. Bez dopełnienia tego warunku rozstrzygnięcie sprawy przez organ państwowego nadzoru górniczego nie było dopuszczalne. Ponadto, za przyjęciem takiego stanowiska przemawiała zdaniem NSA także konieczność zagwarantowania przedsiębiorcy należytej ochrony prawnej – umożliwienie złożenia zażalenia na postanowienie wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wszystkie te elementy przesądzały o stosowaniu wobec tej opinii przepisów art. 106 KPA.
Wskazać jednak należy, że regulacje ustawy z 2011 r. (po noweli z 2014 r.) różnią się nieco od przepisów PGG z 1994 r. Obecnie jednym z załączników do wniosku o zatwierdzenie planu ruchu jest opinia albo informacja o jej braku, a w przypadku zgłoszenia uwag także oświadczenie o sposobie ich uwzględnienia lub przyczynach ich nieuwzględnienia. Stąd argument o uzyskiwaniu opinii w toku procedury zatwierdzenia planu ruchu podnoszony we wskazanym wyroku NSA wydaje się być nieaktualny. Brak załączonej opinii lub informacji o przekroczonym terminie na jej wydanie będzie brakiem formalnym wniosku. Również zastanowić się należy, na gruncie nowego brzmienia art. 108 PGG, nad kwestią konieczności stosowania przepisów KPA w celu zapewnienia prawa do obrony, z tego względu, że przedsiębiorca nie jest zmuszony do uwzględnienia opinii. Musi on jedynie, w przypadku kiedy uzna argumenty wójta za chybione, ustosunkować się do zgłoszonych uwag, co daje mu także możliwość polemizowania z uwagami zawartymi w opinii oraz przedstawienia swoich argumentów.
Podkreślenia wymaga, że co do zasady wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zatwierdzenia planu ruchu nie będzie możliwe bez zapoznania się z opinią wójta (poza przypadkiem kiedy wójt nie wyda opinii w terminie 14 dni), stąd kwestia stosowania art. 106 KPA pozostaje otwarta.
Rozwiązanie zaproponowane w art. 108 PGG miało przyspieszyć proces zatwierdzania planów ruchu. Z tej właśnie przyczyny, mając na względzie wydłużenie postępowań z uwagi na prowadzenie postępowań opiniujących, nierzadko w dwóch instancjach, zrezygnowano z obowiązku opiniowania planów ruchu w ramach postępowania prowadzonego przed organami nadzoru górniczego.
Mając na względzie powyższe, wykładania celowościowa omawianego rozwiązania wskazuje, że intencją ustawodawcy było wprowadzenie w miejsce sformalizowanej procedury, prostszej formy uzyskiwania pisemnej opinii zwierającej ewentualne uwagi co do planu ruchu.
Ostateczne rozstrzygnięcie powyższej kwestii będzie należało do orzeczeń sądów administracyjnych oraz praktyki jaką zastosują organy jednostek samorządu terytorialnego i nadzoru górniczego.